Законопроект «Про ринок земель» – ще один крок до запуску ринку землі
Кабiнет Мiнiстрiв передав на розгляд Верховної Ради проект закону «Про ринок земель» № 9001-1. Законопроект, як вказано в пояснювальній записці, спрямований на завершення створення ринкових умов для залучення земельних дiлянок сiльськогосподарського призначення в економiчний обiг.
Нагадаємо, чинний до кінця 2011 р. мораторій на продаж земель сільськогосподарського призначення був пов’язаний з відсутністю законів про земельний кадастр та про ринок землі. У Кабміні розраховують, що ВР зробить крок назустріч реалізації президентської ініціативи про формування ринку земель з 2013 р. і схвалить законопроект про ринок землі в першому і в другому читанні до кінця поточного року. Ухвалений раніше та підписаний Президентом Закон «Про Державний земельний кадастр» набирає чинностi з 1 сiчня 2012 р. Раніше голова Державного агентства земельних ресурсів С. Тимченко повідомив, що запустити автоматизовану систему земкадастру заплановано до кінця осені 2011 р. Він буде містити дані про власників і кордони всіх ділянок. Після цього база поповнюватиметься іншою інформацією про ділянки, зокрема, цільовим призначенням, якістю земель тощо. За оцінками С. Тимченка, для повного наповнення бази буде потрібно два-три роки.
На думку спікера Верховної Ради В. Литвина, мораторій на продаж землі сільськогосподарського призначення буде скасовано автоматично після прийняття закону про ринок земель. Чимало експертів наголошують на тому, що ухвалення відповідних законопроектів та зняття мораторію допоможе вивести ринок землі в цивілізоване, правове русло, ліквідувавши в цій сфері тіньові схеми, більшість з яких пов’язана з обходом мораторію на продаж землі.
Як підкреслює президент Асоціації «Земельний союз України» А. Кошиль, мета законопроектів про земельний кадастр і ринок землі – вивести операції із сільгоспземлями з тіні та забезпечити контроль держави за процесами, що відбуваються. Він наголошує, що за час дії мораторію відбулася «тотальна тінізація обігу сільгоспземель» – в обхід мораторію використовувалися різні схеми купівлі-продажу. На думку експерта, така ситуація призводить до зниження інвестиційної привабливості українського аграрного сектору, до небажання інвесторів працювати в селі.
Правники вказують і на те, що мораторій на продаж земель, який забороняє майже 7 млн українських громадян розпоряджатися своїми земельними наділами, прямо суперечить ст. 41 Конституції України, в якій закріплено право громадян вільно володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю.
Утім, чимало фахівців все ще сумніваються в необхідності зняття мораторію, принаймні в найближчі роки, – до того часу, поки в регулюванні земельних відносин буде наведено порядок.
Як підкреслив, з посиланням на дані дослідження Світового банку, генеральний директор Українського клубу аграрного бізнесу В. Лапа, понад 51 % населення України проти формування ринку землі, а ще 17,7 % за його формування лише тоді, коли для цього будуть створені необхідні правові та економічні умови.
Утім, незважаючи на неоднозначність ситуації з підтримкою розблокування ринку землі як у політикумі (негативне ставлення до відміни мораторію союзників «регіоналів» з парламентської більшості – «литвинівців» та комуністів відоме давно), так і громадськості, імовірність того, що вільний обіг земель сільгосппризначення буде запроваджений найближчим часом, досить висока. Головне тут, щоб ринок земель став легальним, прозорим і щоб почали вирішуватися проблеми, що накопичувалися десятиліттями.
Власне, як наголошують у Держкомземі, саме на це і спрямований зареєстрований у ВР законопроект про ринок земель. Документ передбачає створення єдиного порядку пiдготовки до продажу та продажу земельних дiлянок, прав оренди на них на аукцiонах, встановлює єдинi правила та обмеження з обiгу земельних дiлянок на ринку.
Отже, щодо обмежень. По-перше, документ встановлює максимальну площу земельної ділянки, яка може перебувати у власності однієї людини. Зокрема, у полiссi така норма становить 1,5 тис. га, у лісостепу – 1,75 тис. га, у степу – 2,1 тис. га, у Карпатський гiрськiй області – 900 га, Кримський гiрськiй області – 1,1 тис. га. В інших регіонах розмір земельної ділянки в одних руках не повинен перевищувати 2,1 тис. га. Водночас загальна площа земельних дiлянок може перевищити граничний максимальний розмiр у випадку успадкування землi.
По-друге, вiдповiдно до законопроекту, землi сiльгосппризначення мають право купувати лише громадяни України, фермерськi господарства, держава в особi центрального органу влади з питань земельних ресурсiв або територiальнi громади.
Документ передбачає, що iноземнi особи не матимуть права власностi на сiльгоспземлю. При цьому юридичнi особи з іноземною часткою статутного капiталу понад 10 %, якi володiють земельними дiлянками, зобов’язані здiйснити процедуру вiдчуження землi, інакше вона вилучатиметься в судовому порядку i передаватиметься у власнiсть держави.
Законопроект також забороняє вносити право на земельну дiлянку до статутного капiталу. Водночас власники зможуть використовувати право оренди земділянки як застави за кредитом.
Як зазначається в законопроектi, переважне право на придбання земельної дiлянки сiльгосппризначення мають держава, органи мiсцевого самоврядування, орендар чи користувач цiєю землею, власники сумiжних дiлянок. Для реалізації такої переваги власник земельної дiлянки, що має намiр її продати, зобов’язаний повiдомити про це, опублiкувавши вiдповiдне оголошення в друкованих ЗМI за мiсцем розташування землi, при цьому вказати цiну й умови продажу. Якщо суб’єкт права на переважну купiвлю земельної дiлянки протягом одного мiсяця пiсля опублiкування оголошення не заявив про свiй намiр купити дiлянку, вважатиметься, що вiн вiдмовився вiд реалiзацiї свого права. У такому разі продавець має право відчужити земельну ділянку за оголошеними в повідомленні умовами іншій особі.
Законопроект також передбачає, що термiн дiї договору про надання права користування чужою земельною дiлянкою не може бути меншим, нiж 20 рокiв, а для землi державної або комунальної власностi – не повинен перевищувати 50 рокiв.
Також законопроект про ринок земель передбачає відрахування 1 % від оренди землі на рахунки селищних та сільських рад. Згідно з підрахунками міністра аграрної промисловості і продовольства М. Присяжнюка, це 4–4,5 млрд грн щорічно, які сільські ради зможуть витратити на соціально-економічний розвиток.
Впливовим гравцем на ринку землі буде держава. За словами заступника голови Держземресурсів М. Калюжного, держава має намір сконцентрувати у своїх руках не менше 30 % сільськогосподарських угідь. З цією метою створюється державний земельний банк, що консолідуватиме не приватизовані землі. Як наголошує М. Калюжний, законопроект передбачає, зокрема, і розв’язання проблеми невикористання великих площ земель виморочної спадщини (майно, яке залишилося після померлої особи та на яке ніхто не заявляє або не може заявити домагань ні за заповітом, ні за передбаченим законом порядком правонаступництва), незатребуваних з різних причин паїв. Після схвалення закону власником цих земель стане держава, причому, як підкреслюється в пояснювальнiй записцi, надходження до держбюджету в разi передання в оренду 1,4 млн га незатребуваних паїв, близько 2,8 млн га земель запасу (рiллi) i 1,8 млн га сiльгоспземель виморочної спадщини за середньої нормативної грошової оцiнки 1 га рiллi в 11,949 тис. грн, можуть становити 2,1 млрд грн на рiк (за рiчної орендної ставки 3 % вiд нормативної грошової оцiнки дiлянки).
Оцінюючи норми законопроекту, аналітики демонструють різні підходи до найбільш резонансних його норм. Серед таких, без сумніву, заходи, покликані запобігти спекуляції на ринку землі та не допустити обезземелення й українських селян. Ідеться про заборону на володіння землею іноземців, обмеження площ землі у власності, а також високе мито при перепродажі землі в перші 10 років.
Обмеження кола осіб, які мають право власності на сільськогосподарські землі, на думку керівника практики нерухомості компанії «КПД Консалтинг» В. Кисіля, не сприяє розвитку повноцінного ринку. За його словами, незважаючи на розширення переліку осіб, які мають право на купівлю землі для товарного сільгоспвиробництва за рахунок фермерських господарств, аналогічне право юросіб буде обмежено. Таким чином, реальні товаровиробники, що спеціалізуються на аграрному бізнесі, залишаються «за бортом» земельної реформи, тоді як не оформлені юридично фермерські господарства не є серйозними гравцями на ринку.
У свою чергу партнер ЮФ «Ільяшев і Партнери» М. Копейчиков припускає, що на практиці механізми обмежень на придбання землі, які пропонуються законом, можуть виявитися недостатньо дієвими: жорсткість відповідних норм нівелюється тим, що, по суті, через «пов’язаних» осіб буде можливо купувати значні обсяги земельних наділів.
Так само і юристи адвокатського об’єднання Arzinger не виключають, що іноземні особи, яких законопроект позбавляє права на володіння сільськогосподарськими землями, можуть «обійти» цю норму. З цією метою спочатку можна засновувати в Україні товариство, яке буде вважатися іноземною особою в розумінні законопроекту «Про ринок земель», після чого воно виступить засновником іншого товариства, яке матиме статус резидента й отримає право на купівлю сільгоспземлі. «Отже, як і в попередніх редакціях, не знайдено ефективного способу усунення іноземних осіб від можливості купувати сільськогосподарські землі», – наголошується в прес-релізі Arzinger.
Зі свого боку старший аналітик інвесткомпанії Dragon Capital Т. Левченко вважає пропоновані законопроектом механізми контролю цілком дієвими. «Очевидно, що це спрямовано на недопущення спекуляцій. І влада хоче залишити працювати на цьому ринку саме виробників аграрної продукції, а не будь-які фінансові організації, – пояснює експерт. – Фактично гравці ринку – це громадяни України, фермери. Причому статус фермера оновлений Президентом: ним може бути тільки людина з аграрною освітою, що не менше п’яти років пропрацювала у сільському господарстві».
Також, за словами Т. Левченко, для великих сільгоспкомпаній, акції яких торгуються на міжнародних біржах, після прийняття закону про ринок земель ситуація особливо не зміниться. Ці компанії є юридичними особами і, згідно з запропонованим проектом, не будуть мати доступу до торгів, пояснила експерт. Такі компанії будуть продовжувати брати землю в оренду.
Крім того, за прогнозами експерта, створення «більш прозорої ситуації з правами власності» сприятиме залученню коштів у галузь. Отже, Т. Левченко розраховує на зміни на краще порівняно з нинішньою ситуацією, коли для багатьох фінансових структур, у тому числі банківських, кредитування сільського господарства є дуже ризикованою сферою.
Водночас екс-глава Держкомпідприємництва О. Кужель розглядає законодавчу ініціативу дати можливість закладати в іпотеку право оренди як достатньо ризиковану в українських реаліях. «Орендар заклав пай, не зміг повернути кредит, що далі? Що робити власникам паю? Це може бути повторенням приватизації 90-х років», – попереджує вона.
Неоднозначно експерти оцінюють і наслідки запровадження переважного права на придбання земельної дiлянки сiльгосппризначення. Так, аграрії висловлюють занепокоєння щодо можливих проблем з реалізацією цього права, у першу чергу – фінансових: не факт, що фермери зможуть акумулювати достатньо коштів на купівлю землі. «Можливостей для купівлі не створено: є й юридичні обмеження, й економічні, – наголошує директор інформаційно-ресурсного центру “Реформування земельних відносин в Україні” М. Федорченко. – У фермерів вимивають кошти, а покупки за рахунок кредитів – малоймовірні, враховуючи високі ставки. У таких умовах я не бачу, хто буде купувати».
Крім того, фахівці вказують на ризик виникнення корупційних чи спекулятивних схем навколо ситуації, коли потенційні покупці й продавці будуть змушені домовлятися з особами, які мають першочергове право викупу землі, і купувати у них відмову від своїх виняткових прав на ділянку. У цьому ж контексті експерти відзначають небезпеку встановлення, за визначенням М. Федорченка, невиправдано великої ролі держави, що створює для земельних чиновників «простір для маневру». «Держземагентство – орган ліцензування, він займається підготовкою лецітаторів, землеоцінщиків, він же відає землею сільгосппризначення, розпоряджається і відчужує її. При таких вихідних даних велика ймовірність виникнення корупції і того, що держава, користуючись своїм переважним правом, зможе формувати великі масиви землі на користь зацікавлених осіб», – говорить М. Федорченко.
Не менш важливі нововведення законопроекту, що передбачають досить детальне врегулювання правил консолідації земельних ділянок для ліквідації дроблення ділянок в єдиному масиві. З одного боку, норми, що дають змогу гарантувати недопущення скупки окремих ділянок на кордоні чи посеред великих землеволодінь з метою спекуляцій за умови перепродажу реальному бізнесу, повинні позитивно вплинути на структурування ринку та створення більш привабливих умов для розвитку товарного виробництва сільгосппродукції.
З іншого – фахівці не виключають можливості агресивних дій власників великих масивів землі, інтереси яких забезпечує законопроект, та попереджають про можливість конфліктів із власниками «анклавних» ділянок. Як наголошує почесний президент Асоціації фермерів та приватних землевласників, голова Союзу сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів України І. Томич, ті 2/3 тексту урядового законопроекту, що присвячені консолідації земель, спрямовані «на безправ’я простого власника земельного паю шляхом різних варіантів щодо його обезземелення».
Тут слід зазначити, що не виключено, що питання консолідацї земель та визначення пріоритетності права викупу земельних ділянок після впровадження в країні ринку землі можуть вирішуватися окремим законопроектом «Про консолідацію земель». «Ми розробили проект закону “Про консолідацію земель”, щоб виключити можливість рейдерства та зловживань», – говорить міністр аграрної політики і продовольства М. Присяжнюк. – У цьому законі ми хочемо передбачити можливі ризики. Розривати технологію виробництва ми не дозволимо».
Виходячи з поточних пропозицій, першочергове право викупу землі матиме орендар. За словами М. Присяжнюка, «нам дуже важливо в процесі земельної реформи не зруйнувати ту систему договірних відносин, що склалася на ринку». Наступний, хто отримує право викупу землі, – це територіальна громада, а у випадку її відмови – держава в особі Земагентства.
Крім ряду названих застережень, слід враховувати й загальні моменти, що виникають у контексті досить близької перспективи розблокування ринкового обігу сільгоспземель.
Фахівці цілком логічно вказують на проблеми, що можуть виникнути в контексті поспішного скасування мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення. По-перше, уряд розраховує на прийняття закону «Про ринок земель» раніше, ніж буде проведена інвентаризація українських чорноземів – навряд чи варто детально зупинятися на питанні, наскільки небезпечним може виявитися такий підхід.
По-друге, закону про ринок земель недостатньо для проведення ефективної земельної реформи. Серед нормативних актів, покликаних забезпечити цивілізований продаж земель, варто назвати закон про збереження родючості земель, закон про консолідацію земель, про оренду земель та інші ініціативи, які допоможуть забезпечити ефективне проведення реформи.
Ю. Половинчак, канд. іст. наук,
старш. наук. співроб. СІАЗ НБУВ
